Дробление закупок: как ИИ собирает разбитую закупку обратно

Порог конкурентной процедуры отделяет простые закупки от сложных. Ниже порога заказчик может купить у одного поставщика или провести упрощенную процедуру, выше порога нужны открытые торги и больше участников.

Open Contracting Partnership описывает риск так: то, что должно быть одним контрактом, делят на две части и больше, каждая ниже порога, чтобы заключить контракт напрямую или с меньшей конкуренцией. Это один из 73 красных флагов в руководстве OCP.

Чем опасна разбитая закупка для бюджета: без конкуренции цену некому сбить, а выбор поставщика остается за заказчиком. Поэтому дробление стоит проверять вместе с завышенной ценой и с долей постоянного поставщика у заказчика.

Но далеко не каждая серия мелких закупок означает дробление. Потребность может появляться в течение года, деньги приходят частями, разные подразделения покупают для себя. Граница между нормой и риском разобрана ниже.

В руководстве OCP дроблению посвящено несколько флагов. Они смотрят на одни и те же поля под разным углом:

1. Две и больше закупки одного заказчика на одну категорию товара объявлены за короткий срок, например за три месяца, и каждая чуть ниже порога. Отмечаются закупки и заказчик.

2. Один поставщик получает от одного заказчика несколько прямых контрактов, и их сумма за период выше конкурентного порога. Отмечаются заказчик и поставщик.

3. У заказчика много закупок скапливается сразу под порогом. Это видно не по одной закупке, а по распределению всех его сумм.

4. После прямой закупки изменения контракта поднимают сумму выше порога, при котором нужна конкурентная процедура.

Какие данные нужны: способ закупки, предмет с кодом классификатора, сумма и валюта, дата объявления или заключения, заказчик и поставщик. OCP добавляет, что пороги нужно брать из местного законодательства: без них флаг не посчитать.

Все эти поля есть в реестрах закупок. Сложность в том, что одну и ту же потребность описывают по-разному, и группа контрактов собирается только после того, как предмет каждого приведен к общему виду.

Группировка идет в три шага. Сначала ИИ определяет предмет каждой закупки: код классификатора, если он указан, и смысл описания, если код слишком общий. Языковая модель понимает, что «картриджи для принтера» и «расходные материалы для оргтехники» могут быть одной потребностью.

Затем система собирает группы: один заказчик, похожий предмет, скользящее окно по датам, один или несколько поставщиков. Для каждой группы она складывает суммы и сравнивает итог с порогом.

Наконец, группа получает балл риска. Он выше, если суммы стоят близко к порогу, если поставщик один, если закупки шли подряд с промежутком в дни или недели, если после группы такая же потребность не повторялась.

Пример из руководства OCP: заказчик объявляет прямую закупку товара на 999 долларов, а через две недели вторую закупку того же товара на 995 долларов при пороге 1000 долларов. Флаг получают обе закупки и заказчик.

Проверяющий получает не список отдельных контрактов, а группы: общая сумма, порог на дату, поставщики, даты и ссылки на документы каждой закупки. Так разбитую закупку проверяют один раз целиком, а не по частям в разных отчетах.

Условный пример: Заказчик В за шесть недель заключил с Поставщиком Б несколько договоров на ремонт одного здания, каждый чуть ниже порога. Система собирает их в группу, показывает общую сумму, даты и сметы рядом и ставит группе высокий балл. Решать, одна это работа или несколько, будет проверяющий.

У флага две настройки: насколько близко к порогу и за какой срок. OCP оставляет обе на выбор пользователя: окно может быть три месяца, расстояние до порога 1% или 2%, в зависимости от рынка и правил закупок.

Пороги меняются со временем, и система должна знать, какой порог действовал на дату каждой закупки. Иначе после повышения порога старые закупки покажутся подозрительно близкими к нему, а новые выпадут из проверки.

Как пороги влияют на поведение заказчиков, показывает исследование Яна Палгуты и Филипа Пертолда (American Economic Journal: Economic Policy, май 2017) по закупкам Чехии. После реформы, которая разрешила заказчикам самим выбирать участников ниже новых порогов, суммы закупок стали скапливаться сразу под порогами: сильнее в строительстве и услугах, слабее в товарах.

Среди таких закупок вероятность, что контракт получит фирма со скрытыми владельцами, выросла в три раза. Для контроля это сигнал: скопление сумм под порогом стоит проверять вместе с владельцами поставщиков.

Сроки важны и в другом смысле. Дробление проще остановить до заключения второго и третьего договора, поэтому проверка полезна в день публикации закупки, а не в конце года на ревизии.

Несколько закупок одного товара за год сами по себе нормальны. Бумагу покупают каждый месяц, ремонт делают после аварий, деньги по программе приходят траншами. Флаг не различает эти случаи, их различает человек по документам.

Что смотрит проверяющий после флага:

1. План закупок: была ли потребность известна заранее целиком.

2. Обоснование каждой закупки и служебные записки о потребности.

3. Технические задания: одна это работа или разные, один объект или несколько.

4. Сроки исполнения: шли ли договоры подряд на одну работу.

5. Поставщиков: один и тот же или разные, связаны ли они между собой.

Если потребность возникала частями и это видно по документам, флаг закрывают с пометкой. Если работа одна, а договоров несколько, материалы идут в службу внутреннего контроля. Флаг означает риск, а не доказательство: вывод о нарушении делает проверяющий, контрольный орган или суд.

Первую проверку можно сделать на своих данных, без новой системы.

1. Выгрузите все закупки ниже порога за последний год: предмет, код классификатора, сумма, дата, поставщик, подразделение.

2. Сгруппируйте их по предмету и поставщику в окне три месяца и сложите суммы.

3. Отметьте группы, где сумма выше порога, а каждая закупка близко к нему.

4. Постройте распределение сумм всех закупок и посмотрите, нет ли скопления сразу под порогом.

5. По отмеченным группам поднимите план закупок и обоснования.

Если групп много, начните с тех, где поставщик один и суммы ближе всего к порогу. Результат первой проверки покажет, стоит ли ставить такую проверку на поток, чтобы каждая новая закупка сверялась с группой в день публикации.

Открытые данные помогают сравнить себя с другими. Всемирный банк на платформе ProACT собрал данные закупок 110 стран за 2006-2020 годы и посчитал по ним индикаторы риска, среди них доля поставщика у заказчика и сроки подачи. Для заказчиков, которые хотят проверять больше документов теми же людьми, есть страница про ИИ для контроля и аудита, а о красных флагах в целом подробно написано в отдельном разделе.